【以案说法】处置风险异常纳税人，就得这么办
原告浙江萃能石化有限公司。
被告国家税务总局浦江县税务局。
原告浙江萃能石化有限公司诉被告浙江省浦江县国家税务局确认行政行为违法一案，原告于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告浙江萃能石化有限公司的委托代理人张天铭、王红超、被告国家税务总局浦江县税务局出庭负责人徐上、委托代理人金海莹到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告浙江萃能石化有限公司诉称，2017年5月22日，原告在浦江县依法注册成立并登记，经营范围为：汽油、柴油、煤油等。公司成立后，原告开始投入运营，并与多家公司建立了买卖合同关系，原告作为市场交易主体，出具发票收取货款，是正常交易习惯与规则，原告向被告根据买卖交易的实际情况，申报纳税请求开具货款发票，既是纳税人的义务也是权利。被告作为原告的税务管辖机关，应当依法履行法定职责。2017年11月9日，原告接到被告的口头通知，要求停止经营活动，并锁死税盘，暂停企业开具发票（通常称：税盘关停决定），造成原告3000余万元的货款因为无法开具发票，至今无法收回。原告认为，被告作为国家税收行政管理机关，应当依法履行管理职责，维护公司企业的合法权益，创造良好的营商环境，为此，原告多次到被告处当面或书面方式请求被告纠正行政行为，允许被告开具发票，但被告始终不予正面回应和答复。因此，为维护原告的合法权益请求法院确认被告作出的暂停原告开具发票的行政行为违法，并撤销暂停开具发票的行政行为，允许原告开具发票；本案诉讼费由被告承担。同时要求对税总发（2017）51号文件进行合法性审查。
被告国家税务总局浦江县税务局辩称，一、原告错列被告。原告起诉浙江省浦江县国家税务局为本案被告，属于错列被告，被告的法定名称是国家税务总局浦江县税务局。依据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，在原告拒绝变更被告的情况下，法院应当裁定驳回起诉。原告已变更被告名称此项不作为答辩的理由。二、原告涉嫌虚开增值税专用发票，被告暂停原告开具发票的行为合法。被告在日常管理中，通过国家税务总局大数据系统票流分析、税务协查、约谈企业等调查措施，发现原告存在下列涉税风险：1、原告的上下游企业存在进销项货物品名严重背离的变票行为，上下游企业所在地税务机关税务协查的回函中明确表示：被协查企业存在购销货物名称严重不符，涉嫌虚开增值税发票。原告处在虚开发票链条的其中一环，且原告的大部分发票顶额开具，发票金额一致，存在虚开增值税专用发票的重大嫌疑。2、原告无商务部《成品油市场管理办法》所规定的《成品油批发经营批准证书》、《成品油零售经营批准证书》，即没有成品油批发、零售经营资格，但却存在从其上游企业浙江沐华能源有限公司取得购买成品油的增值税专用发票行为，涉嫌虚开增值税专用发票。三、暂停开具发票的行为属于内部过程行为，不属于行政诉讼的受案范围。被告因原告涉嫌虚开增值税专用发票，依法将其列入风险纳税人名单，只是在排除嫌疑前暂停其开具增值税专用发票，没有限制其生产、经营活动，并不是对其最终的处理结果，属于内部过程行为。这种“过程行为”尚不具备最终的、对外的法律效力，其效力将被最终行政行为所吸收和覆盖，不属于可诉的行为，故不属于行政诉讼的受案范围。四、原告因不履行纳税申报义务被认定为非正常户而暂停发票使用。原告除了涉嫌虚开增值税专用发票的犯罪行之外，还存在不履行《中华人民共和国税收征收管理法》规定纳税申报义务的违法行为。2018年7月，被告根据《税务登记管理办法》第三十八条之规定，认定原告为非正常户，并暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。综上，原告的起诉既无事实依据，也无法律依据，请求人民法院依法驳回起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告浦江县税务局向本院提交的证据有：1、国家税务总局浦江县税务局2018年第1号《关于税务机构改革有关事项的公告》，证明在2018年7月机构改革之后，原浦江县地方税务局与原浦江县国家税务局进行机构合并，被告国家税务总局浦江县税务局依法概括承接了原浦江县国家税务局的权利和义务。2、国家税务总局大数据系统票流分析图，证明原告的购买方、销售方中多家企业存在变票行为。3、《增值税抵扣凭证委托审核检查函》、《待审核检查增值税抵扣凭证清单》、相关税务主管部门回函等税务协查文件，证明被告发函原告的多家购买方、销售方企业的税务主管部门协助核查异常票据。已有两家税务主管部门回函表示，被协查企业存在购销货物名称严重不符，涉嫌虚开增值税发票。4、原告开具的增值税务票清单，证明原告存在“大部分发票顶额开具”的异常情况。5、原告法定代表人出具的《说明》、被告约谈原告实际负责人缪永胜的谈话笔录、原告企业的危险化学品经营许可证、营业执照，证明原告的实际控人是缪永胜。原告没有成品油批发经营资格，却存在经销成品油，从不具备成品油批发经营资格的企业取得成品油增值税专用发票的行为。及与原告有贸易关系的单位。6、《浦江县公安局立案决定书》，证明原告涉嫌虚开增值税专用发票，已由浦江县公安局经济犯罪侦查大队立案侦查。7、《国家税务总局关于进一步加强增值税发票管理的通知》（税总发（2017）51号文件），证明被告将原告列为风险纳税人，暂停其开具增值税专用发票的行为是合法的。8、《成品油市场管理办法》，证明企业从事批发、经营成品油必须具备相应的资格。9、《税务登记管理办法》第四十条，证明被告依法将原告认定为非正常户。10、《发票管理办法》第四条、第四十四条，证明被告将原告列入风险纳税人。
经审理查明，本院认定如下事实，原告浙江萃能石化有限公司于2017年5月22日经浦江县市场监督管理局批准成立，并领取了营业执照，类型为有限责任公司（法人独资），法定代表人王鹏程，注册经营范围为：不带储存经营汽油、柴油、煤油等。2017年5月23日原告浙江萃能石化有限公司依法办理了税务登记。2017年6月20日登记认定为一般纳税人，6月23日领取了税控盘。首次开票时间为2017年9月13日。被告国家税务总局浦江县税务局在日常管理中，通过国家税务总局大数据系统票流分析、税务协查等调查措施，发现原告浙江萃能石化有限公司存在涉税风险：原告浙江萃能石化有限公司上下游企业存在进销项货物品名严重背离的变票行为；同时也没有成品油批发、零售经营资格，却从其上游企业取得购买成品油的增值税专用发票行为；原告浙江萃能石化有限公司所开具的583份发票有581份是顶额开具的，因此被告国家税务总局浦江县税务局于2017年11月9日以涉嫌虚开增值税专用发票为由，暂停了原告浙江萃能石化有限公司的开票行为。2018年5月10日将原告涉嫌虚开增值税专用发票一案移送浦江县公安局立案。2018年6月30日，浦江县公安局以虚开增值税专用发票决定对浙江萃能石化有限公司予以立案侦查。
本院认为，根据《税务登记管理办法》（2014修正）第三条规定，县以上国家税务局（分局）、地方税务局（分局）是税务登记的主管税务机关，负责税务登记的设立登记、变更登记、注销登记和税务登记证验证、换证以及非正常户处理、报验登记等有关事项。《中华人民共和国发票管理办法》(2010修订)第四条规定，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。因此，被告具有相应职责，其主体适格。根据《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条规定，开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。第二十三条，安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。第三十七条规定，违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《国家税务总局关于进一步加强增值税发票管理的通知（税总发[2017]51号）》规定，…六、实行发票异常数据监控。各地国税机关要积极增值税管理新系统功能优势，以信息比对为抓手，探索建立信息数据分析系统，通过设置风险分析指标触发重点监控，及时发现虚开发票风险并通过管理和执法手段进行有效应对。各地国税机关要结合本地实际，通过购销货物劳务品名比对、发票开具特点分析等方法，对纳税人开票数据进行实时监控分析预警，重点监控发票开具异常指标，如：纳税人是否存在购销不匹配、销售成品油消费税应税产品、进销项明显异常、大部分发票顶额开具、发票开具后大量作废红冲、发票开具金额突增等异常情形。对系统预警的风险纳税人，主管国税机关应及时约谈其法定代表人、财务负责人及其他相关人员。因地址、电话等税务登记信息与实际情况不符无法联系，或者经税务机关两次约谈不到的，以及经过约谈发现纳税人存在虚开发票嫌疑的，主管国税机关暂停其开具发票。排除疑点后，主管国税机关应及时处理，允许其正常开具发票。本案中，被告国家税务总局浦江县税务局在发现原告的虚开发票嫌疑后及时锁死税控盘，目的是避免国家遭受相应损失，是依法行使行政职责的行为。因原告公司的法定代表人王鹏程对经营一无所知，而控制人缪永胜又无法及时取得联系，被告即采取了暂停原告开具发票的措施，事后对缪永胜进行了二次约谈和调查取证后，认定原告有涉嫌虚开增值税发票犯罪嫌疑，并将案件移送浦江县公安局，该局现已立案侦查，因此，被告程序上虽然存在轻微瑕疵，但其执法目的正当，实体处理并无不当。原告要求确认被告作出的暂停原告开具发票的行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。原告要求对税总发（2017）51号文件进行合法性审查，与法不符，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告浙江萃能石化有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 施俊慧
人民陪审员 祝丽香
人民陪审员 楼 英
二〇二〇年六月二十日
代书 记员 黄雪君